Étalement commercial périurbain : un nouveau rapport remis au Ministère de la Ville

Le constat n’est pas tendre pour la Grande Distribution !

la prolifération des espaces commerciaux que l’on observe depuis cinq décennies défigure le paysage, menace l’organisation des villes et le devenir des centres urbains principaux ou secondaires, notamment dans les villes moyennes, et ces centres commerciaux de plus en plus nombreux sont loin d’apporter le nombre d’emplois promis par les promoteurs des projets.

Le tableau est dressé …

Le CGEDD veut faire entrer l’urbanisme commercial périphérique dans les clous du développement durable

Les surfaces commerciales ont connu un développement considérable dans les périphéries urbaines et le rythme actuel des créations reste très soutenu. Le développement commercial périphérique marque profondément la physionomie des entrées de ville et des territoires périurbains des agglomérations françaises de toute taille.

Les impacts de cette prolifération sont considérables d’un point de vue qualitatif ou quantitatif

Ce processus qui se poursuit apparaît paradoxal à l’époque d’une prise en compte croissante et générale des impératifs de durabilité et de préservation des espaces naturels et agricole.

Depuis l’origine, il a en effet d’importantes répercussions sur l’envenvironnement, contribuant notamment à l’étalement urbain, à la production de paysages urbains de faible qualité, à une organisation des flux marquée par un usage massif de la voiture individuelle. Comme l’expriment de nombreux observateurs et médias, on constate une banalisation des entrées de ville, des déséquilibres entre centre et périphérie, des flux de circulation mal maîtrisés, une standardisation de l’architecture commerciale, la constitution de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains, l’altération des paysages par la publicité, le gaspillage du foncier disponible par manque de rationalité, l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols …

 

Les impacts des projets demeurent mal appréhendés et traités à l’échelle du territoire

Pour évaluer les effets des projets à l’échelle du territoire d’impact, on peut distinguer quatre critères :

  • la question des mobilités,
  • les effets induits en matière d’étalement urbain,
  • l’organisation territoriale,
  • les aspects économiques et sociaux.

Les constats qui peuvent être établis selon chacun de ces critères mettent en évidence des impacts forts insuffisamment pris en compte.

 

Des polarités commerciales perturbatrices, tant pour l’équilibre de l’organisation spatiale du commerce que pour le fonctionnement global de la ville et de son centre

Le territoire français n’apparaît pas globalement sous-équipé en offre commerciale. Pourtant, la quantité de projets et de surfaces commerciales autorisés chaque année demeure élevée alors que la croissance des revenus et du pouvoir d’achat des ménages français reste faible.

es impacts peuvent concerner d’autres polarités commerciales plus anciennes et rendre plus difficile le renouvellement des espaces existants ou bien fragiliser les centres-villes notamment de villes moyennes.

 

Des effets économiques et sociaux insuffisamment évalués et le plus souvent beaucoup moins positifs qu’annoncés sur le tissu économique et l’emploi

Les acteurs du commerce ont un fort impact sur l’économie des territoires, que ce soit par les projets qu’ils engagent ou par les ressources fiscales qu’ils génèrent pour les collectivités territoriales, notamment via le versement de la taxe d’aménagement et des taxes annuelles foncières et autres, mais aussi parce que les enjeux en termes d’emplois liés à la construction de l’espace commercial et à son exploitation sont importants. Il convient de rappeler que globalement, le secteur du commerce représente un poids majeur dans l’économie de notre pays (un chiffre d’affaires de 1409 Md€ et 3,5 millions d’emplois en 2015).

Les emplois créés font également l’objet d’une communication active qui valorise tant les dispositifs (conventions systématiques avec Pôle emploi, clauses d’emploi local avec les enseignes) que les postes créés. Il est vrai que l’industrie des centres commerciaux représente un nombre important d’emplois, estimé par l’ICSC en 2014 à 4,2 millions pour l’Europe (soit un emploi sur 11) et à 516 000 pour la France.

En période de chômage élevé et d’activité économique atone, l’argument de la création d’emplois est régulièrement mis en avant par les porteurs de projets commerciaux. Toutefois, les conséquences vertueuses des implantations commerciales en matière d’emplois doivent être sérieusement nuancées.

Tout d’abord, comme le note Philippe Moati, la rationalisation des procédés comme des effectifs conduit « la grande distribution (à transposer) dans le monde du commerce des leviers mis à l’œuvre dans l’industrie : exploitation systématique des économies d’échelles (…), substitution du capital au travail, déqualification du travail ». Avec les caisses automatiques, la main d’œuvre est remplacée par le client lui-même. Et surtout, par un système de vases communicants, les nouveaux emplois sont créés au détriment d’emplois préexistants, dans une proportion qu’il est cependant difficile de prévoir et même de mesurer ex-post.

Parmi les rares sources identifiées sur le sujet, figure une étude réalisée en 2008 tendant à montrer qu’in fine les ouvertures de magasins Wal-Mart réduisent l’emploi dans le commerce de détail : chaque emploi salarié créé par le groupe engendre la destruction d’1,4 emplois en moyenne dans le reste du secteur.

De façon générale, en dehors des zones touristiques ou en forte croissance démographique, il est difficile de considérer qu’un nouveau projet suscitera une création nette d’emplois alors que le niveau de consommation des ménages est tout au plus stable.

 

Les logiques d’opérateurs

Les bâtiments doivent quant à eux être les moins onéreux et les plus rapidement construits, pour être rapidement amortis. Ils sont souvent identiques du nord au sud du pays, quel que soit le contexte, dotés d’un bandeau d’enseigne reconnaissable pour être identifiables et doivent être visibles et accessibles depuis les voies à grande circulation : c’est le modèle déjà évoqué de la « boîte à chaussures », dupliqué pendant de nombreuses années, qui marque fortement les entrées de villes et contribue à une forte banalisation des paysages.

Desservir par l’automobile une vaste zone de chalandise, souvent située entre plusieurs agglomérations, conduit également à des implantations excentrées. S’ajoute à cela la conquête de parts de marché qui implique fréquemment de rechercher, dans la zone de chalandise d’un concurrent, la localisation d’un nouvel équipement plus grand et plus attractif, d’où non seulement une multiplication des implantations, mais aussi une accélération de leur obsolescence.

 

Les logiques d’élus locaux

Compte tenu de la taille des communes françaises, il est difficile aux élus de conduire une politique urbaine locale cohérente entre centre et périphérie et c’est particulièrement le cas en matière d’aménagement commercial. Les élus de périphérie auxquels une enseigne propose l’arrivée d’un équipement créateur d’emplois locaux et développant l’offre commerciale, peuvent être facilement séduits par ces arguments. Ils y voient par ailleurs un avantage concurrentiel vis-à-vis des territoires voisins qui risquent de « récupérer » le projet si eux-mêmes le refusent. Ils sont enfin attirés par la perspective de recettes fiscales conséquentes, alors même que la commune peut être amenée à accepter de financer l’investissement et le fonctionnement de nouvelles infrastructures liées au projet.

 

Le processus d’autorisation administrative n’est que machine à produire de la surface commerciale périphérique

On doit relever le fait que les recours devant ces commissions peuvent être le fait de concurrents mais non plus des associations de cadre de vie ou de citoyens depuis la réforme du contentieux de l’urbanisme, ce qui constitue une source d’étonnement dans la mesure où ces commissions sont appelées à se prononcer suivant les critères de l’aménagement, de l’environnement ou de la protection des consommateurs.

Le rapport d’activité 2015 de la CNAC, qui vient d’être publié, constate que les CDAC ont autorisé moins de projets et de surfaces que les années précédentes, mais que la proportion de décisions favorables ou défavorables ne change pas (de l’ordre de 90%). Ceci laisse penser qu’elles ne jouent pas leur rôle de régulation et que la prise en compte des critères posés par la loi est insuffisante. Le rapport présente par ailleurs une intéressante analyse de l’examen des projets par la CNAC : elle montre une réelle prise en considération des critères, qui reste circonstanciée et pondérée, parfois remise en cause de façon inattendue au contentieux par les cours administratives d’appel, compétentes en premier et dernier ressort. Dans plusieurs des cas cités, on aboutit finalement à une autorisation en dépit de l’usage d’importants espaces naturels ou agricoles, d’une implantation en périphérie urbaine ou d’un impact plus que potentiel sur un centre-ville. Globalement, on observe que sur les 1 432 489 m² autorisés par les CDAC, les recours devant la CNAC (portant sur 25% des dossiers et représentant 44% des surfaces) ont conduit à un avis favorablepour 1 225 119 m² . Ceci conduit à s’interroger sur tous les autres projets autorisés par les CDAC …

 

De plus en plus financiarisé, l’immobilier commercial poursuit un développement soutenu qui n’est pas exempt d’un risque de «bulle»

 

Des chercheurs comme Philippe Moati ou Pascal Madry mettent en évidence l’intérêt que présentent ces opérations pour des capitaux en recherche d’opérations aux retours d’investissement rapides et aux risques encore considérés comme limités.

Parmi les différents véhicules d’investissement présents sur le marché français on note le développement du nouveau statut de « société d’investissement immobilier cotée » ou SIIC, dont le régime fiscal particulier permet de faciliter la cession d’actifs et d’attirer les capitaux. Ce régime présente l’avantage de déplacer l’imposition des revenus immobiliers (vente et location) de la société vers ses actionnaires. Les SIIC sont ainsi exonérées de l’impôt sur les sociétés et doivent, en contrepartie, reverser aux actionnaires une partie importante des bénéfices.

Certains chercheurs s’interrogent au vu de ce modèle, sur la possibilité de la formation d’une bulle immobilière avec un risque de fuite en avant dans la production de nouvelles surfaces, favorisée en outre par la faiblesse des taux d’intérêt. Faut-il laisser le marché exercer sa fonction régulatrice ou prévenir les difficultés en ajustant les dispositions fiscales ? En tout état de cause, le découplage croissant entre la performance financière des actifs commerciaux et leur performance effective conduit à s’interroger sur la pérennité de ce modèle économique, ce qui peut également poser la question de son impact sur le développement durable, notamment à travers un risque de prolifération des friches commerciales.

 

Une typologie des acteurs de l’immobilier commercial qui met en évidence un secteur puissant et diversifié

Le marché de l’immobilier commercial est dominé par trois principales catégories d’opérateurs : les grandes sociétés foncières qui sont cotées en bourse et se positionnent sur des actifs de grande envergure, les sociétés immobilières adossées aux groupes de la grande distribution et les sociétés issues de la promotion immobilière.

La plupart des groupes de la grande distribution ont développé des filiales immobilières leur permettant de renforcer leurs fonds propres, de réduire leur endettement, de conserver le contrôle de leur parc immobilier et de le développer. Ces filiales permettent ainsi aux grands distributeurs d’optimiser le levier de compétitivité qui allie commerce et propriété des murs. Les opérations de rénovation permettent également de revoir à la hausse les loyers perçus dans les galeries marchandes et d’améliorer l’attractivité des sites au regard des chalands.

Leclerc Tournus

La dynamique d’un secteur en interaction avec les nouvelles pratiques de consommation,les logiques d’implantation commerciale qui conduisent à la recherche d’espaces disponibles, le caractère de plus en plus spéculatif de l’investissement commercial, enfin la concurrence entre les géants du secteur : toutes ces tendances contribuent à accroître la pression sur l’espace, notamment péri-urbain, et conduisent à s’interroger sur la façon dont les pouvoirs publics se sont donnés les moyens juridiques, en France et chez nos voisins, de concilier la liberté du commerce avec la prise en compte d’autres enjeux de nature environnementale ou sociétale

 

Des propositions pour réconcilier les dynamiques commerciales avec la ville durable

La bonne gestion des ressources nécessite d’éviter la consommation de terrains non urbanisés au profit de nouvelles implantations commerciales pour deux raisons.

D’une part, on l’a vu, l’offre commerciale est souvent déjà très abondante par rapport aux besoins (à l’exception de quelques secteurs en forte croissance).

D’autre part, il existe, dans la plupart des villes, des lieux de centralité à requalifier, des friches à reconquérir et des espaces urbains à densifier qui pourraient permettre de restructurer et développer la plus grande partie de l’équipement commercial.

Des moyens sont à mettre en place pour assurer une connaissance partagée et une meilleure synergie entre tous les acteurs de la ville et du commerce

Sans réduire le jeu local à une simple opposition entre acteurs, on constate que des logiques différentes sont à l’œuvre qui ont souvent du mal à se comprendre et à se croiser.

Dans les centres-villes, malgré les difficultés, les élus locaux et les commerçants ou leurs associations se connaissent et se rencontrent autour d’enjeux communs d’animation et de fréquentation. Le dialogue est moins facile pour ce qui concerne les périphéries urbaines. Les acteurs du commerce sont des groupes de distribution ou de grandes enseignes spécialisées et des opérateurs immobiliers dont les principes d’action sont souvent éloignés des enjeux de qualité urbaine. Ils demeurent difficiles à décrypter par les élus locaux, eux-mêmes étant dans des postures différentes selon les enjeux de développement de leur commune et leur plus ou moins grande impplication dans les politiques d’agglomération.

Certains peuvent adopter des positions ignorant les réalités économiques, d’autres ne pas être en capacité de mener à bien un partenariat équilibré.

La question de l’impact économique et de l’emploi doit être traitée avec un soin particulier, compte tenu de sa sensibilité et de l’importance de ce critère dans l’accueil réservé par les élus aux décisions d’implantation de nouveaux équipements commerciaux. Il est indispensable de se donner les moyens d’une expertise affinée des impacts escomptés d’un nouveau projet, en prenant en compte ses conséquences sur l’évolution du commerce existant, pour éviter les annonces discutables.

 

Conclusion

« Dis-moi comment tu consommes, je te dirai qui tu es ».

Cette citation anonyme exprime l’importance de la signification individuelle de l’acte de consommation. Elle peut aussi être comprise au niveau de la personne considérée dans son environnement humain, familial et social, voire de la société toute entière. Le commerce est ainsi un enjeu sociétal qui renvoie aux modes de vie et à l’organisation sociale dans les villes et les territoires, ainsi qu’au sein des espaces virtuels. La place du commerce et de l’acte de consommation dans les villes est révélatrice de l’équilibre entre survie, rêve, plaisir et partage tout autant que des tensions entre les aspirations individuelles et les défis du «vivre ensemble».

Sans réduire les questions afférentes à la consommation à celles relevant de l’urbanisme commercial, force est de constater à quel point les choix politiques en la matière sont révélateurs de la hiérarchie entre les valeurs que l’on veut sauvegarder, susciter ou réinventer.
Sur toile de fond d’un questionnement de plus en plus tendu sur le modèle européen que les pays membres entendent promouvoir, notamment en termes de cohésion sociale et de ville durable, le rapport de mission montre qu’il est indispensable d’ouvrir une voie nouvelle en matière d’urbanisme commercial faite de réparation urbaine, d’embellissement et de reconfiguration des centralités anciennes ou récentes.

Il montre aussi que, sous réserve d’une impulsion et des règles du jeu adaptées à l’échelle nationale et européenne, cette approche peut être conduite de façon partenariale au bénéfice de tous, des consommateurs comme de l’ensemble des opérateurs du commerce et de l’immobilier commercial.

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Une réflexion au sujet de « Étalement commercial périurbain : un nouveau rapport remis au Ministère de la Ville »

  1. deville

    Bravo pour votre combat. Encore un projet de massacre environnemental et d’exploitations agricoles, de désertification des acteurs économiques des centres villes. Il est vrai qu’aujourd’hui nous vivons sous la coupe des affaires, au détriment des hommes, de la nature, de la qualité de vie, pour toujours consommer et consommer plus. Dans la conjoncture économique actuelle il serait plus raisonnable de trouver des solutions de partage, de soutien et des gestes éco responsables, plutôt que de servir les intérêts des pouvoirs publics et politiques. Bon courage à vous tous !

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